申  请  人：余某根

申  请  人：余某仲

申  请  人：余某木

申  请  人：余某成

被 申 请人：常山县辉埠镇人民政府

住  所  地：常山县辉埠镇万友大道6号

法定代表人：宋斌        职务：镇长

第  三  人：常山县辉埠镇某村股份经济合作社

申请人不服被申请人2023年4月23日作出的土地权属争议处理决定，于2023年5月5日向本机关申请行政复议，请求撤销被申请人作出的常辉决字[2023]1号《土地权属争议处理决定书》，责令被申请人重新作出处理决定。2023年5月10日，本机关依法予以受理。被申请人于当日收到《行政复议答复通知书》及申请书副本，并于同年5月18日在法定期限内提交《行政复议答复书》及相关证据材料。因常山县辉埠镇某村股份经济合作社与案涉具体行政行为存在利害关系，本机关于2023年5月10日书面通知其作为第三人参加行政复议，其在规定期限内未提交相关材料。因本案案情复杂，2023年6月29日经行政复议机关负责人同意延长审理期限30日。本案现已审理终结。

申请人称：被申请人作出的常辉决字[2023]1号《土地权属争议处理决定书》适用法律、认定事实错误，被申请人对涉案宅基地没有提供经变更登记、互换、转让、赠送、注销和经常山县政府批准收回使用权的相关依据，就将有争议的土地使用权确给了某村村集体。在已将涉案宅基地的土地征用款支付给余某有的情况下，仍说在土地征用之前未向任何人和组织签过协议同意他人管理使用争议地块的情况，存在弄虚作假的情况。为此，特向常山县政府提出行政复议。

被申请人答复称：一、被申请人作出涉案《土地权属争议处理决定书》认定事实清楚，适用法律依据正确。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定:“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”申请人根据1951年土地改革时常山县人民政府颁发的《土地房产所有证》复印件主张其享有争议地块的所有权与现行法律法规相悖，即申请人根据《土地房产所有证》主张享有争议地块的所有权于法无据。争议地块明显系集体土地，属常山县辉埠镇某村股份经济合作社所有。申请人仅提交《土地房产所有证》复印件不能作为其享有争议地块土地所有权和土地使用权的依据。其次，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定:“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”申请人主张的宅基地上五间房屋早在1972年左右灭失。鉴于申请人主张的宅基地上五间房屋早已灭失超过两年以上未恢复使用，故其要求确定争议地块的土地使用权也没有事实和法律依据。再次，经查阅申请人等四人建房审批材料，申请人均已另行依法审批建房，故申请人现主张《土地房产所有证》所载五间房屋宅基地的使用权也不符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款之“一户一宅”的规定。最后，根据向常山县辉埠镇某村股份经济合作社核实的情况可知，争议地块被征收前其没有与任何人或者组织通过签订协议等形式同意他人管理使用争议地块的情况。因此，常山县辉埠镇某村股份经济合作社拥有争议地块的土地所有权和使用权，申请人要求确认争议地块土地权属为其所有缺乏事实和法律依据。

       二、被申请人作出涉案《土地权属争议处理决定书》程序合法。申请人余某根等四人曾于2018年10月19日向被申请人申请土地权属争议处理，主张持有的土地房产所有证所载的五间房屋宅基地与余某有存在土地权属争议。2019年9月24日，被申请人组织申请人与余某有进行现场调查核实，并对双方的矛盾纠纷进行调解，但未达成一致意见。2019年10月10日，被申请人作出《常山县辉埠镇人民政府土地权属争议处理决定书》，确定申请人申请确权的争议地块使用权属于余某有所有。后因申请人提出争议地块与余某有原已建房的地块不重合，被申请人于 2021年1月11日作出常辉撤决字[2021]1号《常山县辉埠镇人民政府撤销土地权属争议处理决定书》，将上述确权决定撤销。2023年2月23日，经柯城区人民法院协调，由被申请人重新处理申请人与余某有的土地权属争议。被申请人及时组织申请人进行现场指认，确定争议地块的位置，对相关人员进行了询问，查阅了相关材料，并追加常山县辉埠镇某村股份经济合作社为第三人。2023年4月22日，被申请人向申请人、余某有告知了拟作出土地权属争议处理决定的事实、理由、依据和内容以及其享有的陈述申辩权利。申请人和余某有对此分别提出了陈述申辩意见。经复核，被申请人认为申请人和余某有的陈述申辩意见不成立而不予采纳，后于2023年4月23日作出案涉《土地权属争议处理决定书》，并依法送达至申请人、余某有和常山县辉埠镇某村股份经济合作社，程序合法。综上，答复人于2023年4月23日作出案涉《土地权属争议处理决定书》事实认定清楚，适用依据正确，程序合法，申请人的复议请求没有事实和法律依据，恳请贵机关依法予以维持。

经审理查明：申请人系常山县辉埠镇某村村民，2018年10月19日，申请人通过挂号信方式向被申请人提交《关于要求土地权属争议处理的申请》，提出“因申请人坐落花坟，持有土地房产证五间房屋宅基地与余某有发生土地权属争议，要求确权。”被申请人未作出处理决定。2018年12月20日，申请人向本机关申请行政复议，本机关作出常政复决字[2018]40号复议决定，驳回申请人的复议申请。申请人不服，向柯城区人民法院提起行政诉讼。在法院审理过程中，本机关自行撤销了该行政复议决定，于2019年9月12日重新作出常政复决字[2019]29号复议决定，责令被申请人在收到行政复议决定书之日起30个工作日内作出处理决定。被申请人在收到复议决定后，依法受理申请人的申请，进行调查询问，组织调解未果后于2019年10月10日作出《土地权属争议处理决定书》，决定申请人申请确权的争议地块使用权属归余某有所有。申请人不服，于2019年11月1日向本机关申请行政复议，本机关作出常政复决字[2019]33号复议决定，维持被申请人作出的处理决定。申请人不服，向柯城区人民法院提起行政诉讼，柯城区人民法院作出裁定，驳回申请人起诉。申请人不服，向衢州市中级人民法院提起上诉。在法院审理过程中，申请人向被申请人提出争议地块与余某有原已建房的地块不重合，故被申请人于2021年1月11日作出常辉撤决字[2021]1号处理决定，撤销2019年10月10日作出的确权决定，申请人遂撤回上诉。2022年5月31日，申请人通过挂号信方式向被申请人提交《政府信息公开申请书》，要求公开常山县辉埠片区聚鑫路建设工程项目审批、征用的相关信息，被申请人于2022年7月16日作出答复。申请人不服，向本机关申请行政复议，本机关作出衢常政复〔2022〕49号复议决定，维持被申请人作出的答复。申请人不服，向柯城区人民法院提起行政诉讼，柯城区人民法院于2023年2月23日组织协调，由被申请人重新处理申请人与余某有之间的土地权属争议。被申请人经组织申请人现场指认确定争议地块位置、对相关人员进行询问、查阅相关资料等，于2023年4月23日作出常辉决字[2023]1号《土地权属争议处理决定书》，将争议地块土地所有权和使用权确给第三人某村股份经济合作社。申请人不服，于2023年5月5日向本机关申请行政复议。

另查明：1.1951年，常山县人民政府向余某泉（申请人父亲）、林某弟（申请人母亲林某娣）、余某香、余某青（申请人余某成）颁发《土地房产所有证》，证上记载的案涉争议地块四至大致为“东陈伯良屋、西余承X屋、南余水有田、北荒山”（四至无法全部辨认清楚），总面积为“零畝贰分”，该争议地块上的五间房屋于1972年左右坍塌。后申请人父亲余某泉又在某山头山地块建了一幢一层泥土结构房屋。

2.1976年，余某有在案涉争议地块相邻北侧建造房屋，1989年申请土地使用权登记，1991年经审批同意后办理常狮集用（1991）字第8-47号土地使用权证。1998年，余某有申请原址拆建，经原狮子口乡人民政府审批同意。2004年6月1日，余某有办理常山集用（2004）字第6-149号集体土地使用权证。2015年，案涉争议地块及余某有房屋被常山县辉埠镇经济发展投资有限责任公司征用，征用款项被余某有领取。        

以上事实由申请人提供的土地房产所有证存根、《关于要求土地权属争议处理的申请》《土地权属争议处理决定书》、常政复决撤字[2019]1号《撤回行政复议决定书》、常政复决撤字[2021]1号《撤销行政复议决定书》、常辉撤决字[2021]1号《撤销土地权属争议处理决定书》、常辉决字[2023]1号《土地权属争议处理决定书》、身份证复印件，被申请人提供的《土地房产所有证》、常山集用（2004）第6-149号《集体土地使用证》《地籍资料册》《询问笔录》、现场照片、《情况说明》、现场指认视频、申请人建房审批材料、浙江省建设用地审批意见书、集体讨论记录议题审议征询表、重大行政决定集体讨论记录、统一社会信用代码证书、送达回证法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件以及本机关依法调取的（2020）浙0802行初164号行政裁定书等证据证实。

本机关认为：本案的争议焦点在于被申请人作出的《土地权属争议处理决定书》事实是否清楚、程序是否合法。

一、关于被申请人的职权问题。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。第二款规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第八条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的土地权属争议，由乡（镇）人民政府负责处理。故被申请人常山县辉埠镇人民政府具有依照申请人之请求，对案涉土地权属争议作出处理决定的法定职责。

二、关于案涉答复书的实体合法性问题。根据已查明事实可知，申请人所持有的1951年常山县人民政府颁发的土地房产所有证上所记载的案涉争议地块的四至无法辨认清楚，在这种情况下，被申请人仅让申请人通过原有照片指认争议地块的大概位置，一未引导申请人对现场进行走界确认，制作现场勘查笔录及附图并让双方当事人签字确认，二未根据双方确认的争议地块范围进行测绘计算出争议地块面积，就径行作出案涉土地权属争议处理决定，属于认定事实不清、证据不足。

三、关于案涉答复书的程序合法性问题。案涉土地权属争议，涉及多方权利主体，但争议一方当事人余某根等4人在申请确权时仅以余某有一方作为被申请人，并未以常山县辉埠镇某村股份经济合作社作为土地权属争议的被申请人。辉埠镇政府作为土地权属争议处理机关，未基于争议当事人之间作出相应处理决定，而是径行追加常山县辉埠镇某村股份经济合作社作为第三人，并将争议地块确给第三人，缺乏法律依据，存在程序违法。另，撤销确权决定发生行政程序重启的效果，被申请人重新对土地权属争议进行调处作出的决定，实质属于一个新的行政行为，应当遵循法定程序，在查明事实、分清权属的基础上重新组织当事人先行调解，而在本案中被申请人未经调解便作出案涉处理决定，违反了《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二十五条的规定。

综上，被申请人辉埠镇人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》认定事实不清，证据不足，程序违法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定：

一、撤销被申请人辉埠镇人民政府作出的常辉决字[2023]1号《土地权属争议处理决定书》；

二、责令被申请人辉埠镇人民政府在收到本决定书之日起60内重新作出处理。

申请人如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内，依法向衢州市柯城区人民法院提起行政诉讼。    

    常山县人民政府

2023年7月27日